余达淮：推进教育评价改革，促进高水平大学建设——以江苏高水平大学建设绩效评价改革为例

长期以来，人们往往将教育成果的显性层面与教育评价直接等同，基于评价指标的可计算性，以清晰、明确的量化方式掌握并呈现我国教育事业的发展状况。“我国教育评价的基本制度体系，总体上反映了我国教育事业发展从外延式发展到内涵式发展、从教育大国向教育强国转变的阶段性特点，对改革开放以来我国教育事业发展起到了积极支持和引导作用。” 但随着全球化、信息化、社会化发展对创新型人才培养提出新挑战与新要求，以论文、奖项、职称、“帽子”等为指标的教育评价机制使教育成效片面化、形式化，愈发阻碍了教育的内涵式发展。“‘五唯’时代的学术评价过分注重物质奖励的刺激效应，不能正确引导和激发大学教师和学者深入从事研究、探索真理的内驱力。” 此种教育评价机制以“经济人”“利益人”为逻辑导向，带有浓郁的功利性色彩，遮蔽了教育以及学术的应然目的。如果只是一味地迎合教育评价的“唯”，那么教育内涵式发展就会被遮蔽在表面性的数据之下，因而不进行教育评价改革可能会导致教育内卷化。人们反“五唯”或“四唯”所反对的是“唯”此一个指标，要避免清理了旧的“唯”又陷入新的“唯”。

推动教育评价体系改革是经济社会发展的必然要求。为了适应经济社会以及人自身发展的需求，教育评价体系需要向全面性方向延展。这种全面性的延展实际上要求“由内而外”的实现。“教育评价影响是由内外两方面实现的，‘内’指评价形成的主观性导向，使人们形成新的认识和观念；‘外’指评价形成的客观性导向，使教育资源配置产生新的方式。主客观两方面导向作用是相互影响和转化的，人们形成新的认识和观念会导致教育资源配置方式变化，反过来，教育资源配置方式变化又会影响人们认识和观念变化。” 教育评价改革的关键在于透视数字背后的质量因素，促成功利性逻辑祛魅，以综合性评价机制扭转目的与手段的颠倒，由对外部的评价转向对教育内在的实质性评价。

为深入实施创新驱动发展战略和科教与人才强省战略，加快推进江苏高水平大学建设，不断提升高等教育支撑经济社会发展的能力和水平，2016年江苏省人民政府制定并印发《江苏高水平大学建设方案》。2017年为落实省第十三次党代会“两聚一高”战略部署、推动高等教育更好地为经济社会发展服务，江苏省政府办公厅印发《江苏高水平大学建设实施办法(暂行)的通知》，明确将江苏高校优势学科建设工程、品牌专业建设工程、协同创新计划、特聘教授计划（简称“四大专项”）作为高水平大学建设的重点项目，以支持所有本科高校彰显特色优势、夯实高水平大学建设的核心基础。在此基础上，2018年江苏省教育体制改革领导小组在其发布的《江苏高水平大学建设全国百强省属高校绩效评价报告书》中列出了高水平大学建设的绩效评价指标，但是相关指标不够细化、精准。2019年，江苏省又对这些指标进行了修改和完善。为认真贯彻落实习近平总书记在全国教育大会上提出的“坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾”要求，以及科技部、教育部等五部门关于清理“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动的精神，新版绩效评价指标体系改变了教育评价的传统标准，切实优化了教育评价的导向作用。

2018年的绩效评价指标体系主要围绕当年排名进展、高校社会影响及声誉、四大专项建设情况进行测评：当年排名进展（50分）主要对排名进展、整体建设成效以及重大标志性成果进行综合打分，并且设定了排名区间；高校社会影响及声誉（10分）实际上仅是重复言说高校社会影响及声誉的概念，并未明确指出具体的评价标准；四大专项（40分）主要是对年度任务完成情况进行评价。与2018年绩效评价指标体系相比，2019年新版绩效评价指标体系关于四大专项建设情况的评价并未变动，但在当年排名进展和高校社会影响及声誉方面变动较大，其被具体划分为办学方向、师资队伍、人才培养、科学研究、社会服务与文化传承、国际合作与交流、体制机制改革与特色发展以及社会影响及声誉等一级指标。新版绩效评价指标体系侧重于考查建设成效，主要聚焦高校做了什么、做成了什么、自身进步如何以及与经济社会发展需求的符合程度。此外，2019年新版绩效评价指标体系在一级指标下细分了诸多二级指标，比如人才培养的二级指标包括生源情况、培养过程以及培养质量（详见表1）。总之，相较于2018年绩效评价指标体系，2019年新版绩效评价指标体系强调整体实力、建设进展，实施综合性、系统性评价，将当年排名进展细化为各高校认可的权威指标，评价更为精准全面、更具科学性，不是只看学校发展某一方面或单一学科的排名，更不是简单引用国内外有影响的第三方排名，避免了“唯排名”倾向，体现了积极的导向作用。

新版绩效评价指标体系构建了基于绩效、周期评估、有进有出的动态调整机制。为保证评价结果符合实际、经得起检验，能够得到高校认同和社会认可，江苏省邀请高等教育战略专家成立高水平大学建设专家评审委员会进行“材料+答辩”等形式的考查，对于实施有力、进展良好、成效明显的高校，加大资金支持力度；对于实施不力、进展缓慢、缺乏实效的高校，视情况减少资金支持甚至取消支持。相关举措使高水平建设大学在竞争中最大限度地释放改革红利、激发办学活力,提高自身服务经济社会发展的能力。新版绩效评价指标体系的评价思路具有“一强化”“三坚持”“三更加”的特点：“一强化”即强化社会主义办学方向，对于在此工作上存在重大问题的高校实行一票否决制；“三坚持”即坚持综合评价与发展特色相结合，坚持定性与定量、主观与客观评价相结合，坚持横向比较与纵向比较相结合；“三更加”即更加全面扩大绩效评价范围，更加细致设置具有年度动态性、可获得性、可操作性的一级指标、二级指标及相关观测点，更高水平建设世界一流大学。

二、新版绩效评价指标体系特征分析

（一）以产生重大标志性成果为目标

重大标志性成果指高水平、高质量、具有高显示度的成果，其不仅是江苏高水平大学建设评价所追求的目标，也是江苏高水平大学建设的重要创新之处。根据江苏高水平大学建设重点（培育）支持高校申报的相关要求，江苏省所有的大学只要具备一定的条件以及相应的实力都可以通过竞争获得“准入”资格，进入高水平大学建设行列，进而得到大量支持与资助。在现有的准入机制下，新版绩效评价指标体系导向重大标志成果的出现。该指标体系是对之前指标体系的超越，其对原有指标进行细分，且明确了不同指标的观测点。其中，师资队伍观测点包含高层次人才数量、高端创新团队数量等；社会服务与文化传承观测点包含通过技术创新解决重大发展难题、服务江苏高质量发展走在前列情况及典型案例、服务国家重大战略情况及典型案例等。这些观测点实际上都指向高水平、高质量的教育与研究，高水平其实质就是提高大学教育的质量、培养出优秀的创新型人才、产出原创性的科学研究成果。以绩效评价指标体系及其配套的政策措施为引导，各高校“研究制定符合本校特点的工作方案，细化和落实具体建设措施，集中优质资源，着力推进重大项目、重大成果和重要指标的团队攻关、重点突破” 。这实际上是将评价指标体系融入大学日常工作的一部分，以之为目标形成学科合力，取得最大的人才效益、学术效益、社会效益和经济效益。因而新版绩效评价指标体系不仅是教育行政管理部门的评价指标，还是高水平大学建设单位教学与科研工作的指导原则，在此体系下，一系列办学行为最终导向重大标志性成果的产出。

重大标志性成果具有相对性，不同学校的重大标志性成果是不同的。由于不同学校办学定位、办学目标与学科体系存在差异，各自所产出的重大标志性成果必然也不完全相同。例如在南京师范大学高水平大学建设总结中，标志性成果包括：成功入选国家“双一流”建设高校，在全国第四轮学科评估中获A类学科数位居全国地方高校第一；获国家级教学成果奖总数位列全国地方高校第一；获第八届高等学校科学研究优秀成果奖总数（人文社科类）位居全国第15名；获江苏省社科优秀成果奖总数均居全省省属高校第一；等等。而在江苏师范大学的高水平大学建设总结中标志性成果包括：6个学科和专业在全国评估中进入B档，2个学科进入ESI学科全球前1％，19个学科入榜软科“中国最好学科排名”；引培中科院院士、长江学者特聘教授和国家教学名师等国家高层次领军人才14人；斩获国家级教学成果一、二等奖；等等。两所学校虽然同为师范类大学，但因学校本身层次不同而具有不同的标志性成果。江苏高水平大学建设根据高校水平的不同而具有梯度性，所以重大标志性成果也具有梯度性。

重大标志性成果本身就是创新性的体现，是一系列创新性举措所促成的结果。江苏高水平大学建设要求取得高水平、高质量的成果，而重大标志性成果正是这种高水平、高质量成果的典型代表。新版绩效评价指标体系破除了“五唯”或“四唯”，从静态的“唯”度评价转变为动态的综合性、多元化评价。该评价指标体系要求列举经典案例以支撑重大标志性成果，不仅突出了质量导向，还解决了大学身份固化问题，建立了基于绩效的动态调整机制，实现了动态管理，形成了一种有进有出的竞争性秩序。在流动性竞争机制下，重大标志性成果不仅是高水平大学创新性的体现，更是实现大学教育内涵式发展的重要导向。

从新版绩效评价指标体系的发布到各高校发展战略的调整，实际上是一系列自上而下的变革，以追求重大标志性成果为主要目的的江苏高水平大学建设实践及其评价体系具有十分重要的现实意义。这一转变将会带来大量的理论创新与实践创新，成为实现江苏高等教育高水平、创新性发展的重要驱动力。

（二）以适合经济社会发展需要为导向

我国经济社会的发展离不开创新人才的支持和创新科研成果的支撑，而高水平大学评价体系科学与否直接关乎创新人才培养质量以及科研水平的高低。只有建立适应经济社会发展的高水平大学评价体系，才能形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展新格局。高水平大学评价体系所评价的不仅是经济社会发展所需的物质条件，还包括知识和制度条件。除了在高水平大学申报过程中要求重点（培育）支持高校的科学研究成果不仅要具有前沿性、原创性，还要具有可运用性，即科学研究要面向循环经济的发展，为其提供科技支撑外，新版绩效评价指标体系亦要求文化传承与创新，发挥文化育人的作用，并特别注重对相关典型案例的考查评价，而这便包含绿色可持续发展理念的培养、创新和传承，通过外化于行培育出具有高素质的适应经济循环发展模式的优秀人才。当物质条件基本达到经济社会发展要求时，知识和制度层面所要求的教育评价体系也必须跟上经济社会发展的步调。

建立适应经济社会发展的高水平大学评价体系，实质上就是要形成经济与教育的良性互动，而高水平大学绩效评价指标体系则为两者的中介环节。需要强调的是，科技与知识的载体是人，人既是教育的核心也是经济发展的核心，因而高水平大学绩效评价指标体系不仅需要面向人本身，亦需面向经济社会的发展。马克思（Karl Heinrich Marx）在《德意志意识形态》中指出，人是历史的人，“因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身”。生产物质活动构成了社会经济发展的基础，由于人所需要的物质生产资料随社会经济的发展不断更新，因此生产物质生活本身亦要随社会经济的不断发展而变革演进。在知识经济时代，人除了衣、食、住、行以及其他物质生活资料外，还会有更新、更高层次的需要，这便要求人的生产活动与时俱进，同时这也赋予教育新的时代使命，即培养时代所需的“劳动力”——创新型人才。新版绩效指标评价体系中相关指标都指向高素质创新型人才的培养，进而适应经济发展的需要：建立高水平的师资队伍有助于提升教师教学和科研能力，进而打牢人才培养的基础；建设高端的研究平台有助于营造良好的科研氛围并不断提高师生的科研水平；提倡国际交流与合作有助于开拓师生的国际视野、提高师生的国际化水平；加强品牌专业和优势学科建设有助于培养高素质、前瞻性的创新型人才。习近平总书记在党的十九大报告中从国家战略的角度对人才培养提出了明确的要求，即“要培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队”。因此，人才战略是国家富强、民族振兴、经济健康发展的决定性因素 。在这种意义上，教育与经济的良性互动关系得到充分体现：教育供给知识经济所需人才，人才推动知识经济深入发展，经济社会的发展反作用于教育的进步，经济循环发展与人才的循环培养相互作用。社会经济发展所需的人才类型、水平和标准一定程度上决定了高校教育评价的走向，高水平大学绩效评价指标体系很大程度上关乎人才与社会经济间的匹配度和适应性。因此，为满足经济社会发展的需要，高水平大学评价体系应更具全面性、科学性和可操作性，而新版绩效评价指标体系也正是适应经济社会发展需要的高水平大学绩效评价体系。

三、新版绩效评价指标体系的优点及启示

随着我国教育改革的深入推进，教育评价作为教育改革的重要内容，在推动教育事业稳步发展的过程中发挥了积极的作用。但也有学者指出，目前我国教育评价还存在评价层次过于单一、评价体系缺乏针对性和权威性等问题 ，且理论与实际的结合不尽如人意，缺乏对不同学校教育实践的深刻总结和归纳。江苏高水平大学建设新版绩效评价指标体系是顺应教育发展规律以及满足当前经济社会发展需求的必然结果，亦是为实现教育现代化所做的科学探索，其坚持问题导向，从党中央关心、群众关切、社会关注的问题入手，破立并举，具有三个方面的优点。

首先，新版绩效评价指标体系在纵向与横向上进行了拓展，既扩大了评价指标的范围，也增加了评价指标的深度，还强调了高水平大学服务于国家重大战略和江苏省高质量发展的贡献度。新版绩效评价指标体系将一级指标细节化为更多的二级指标，提高了教育评价的深度。新版绩效评价指标体系较为注重现实性的成果转化，这主要体现在专利等知识产权创造运用数量及案例、科技成果转化的数量及金额、通过技术创新解决重大发展难题的典型案例等观测点中。与此同时，新版绩效评价指标体系也较为注重对国家重大战略和江苏省经济社会发展的服务与贡献度，这主要体现在服务国家重大战略情况及典型案例、服务江苏高质量发展走在前列情况及典型案例、智库服务决策的典型案例等观测点中。

其次，新版绩效评价指标体系也更具科学性。其立足于经济发展需要将教育评价体系与社会发展相统一，兼顾“以人为本”的教育属性，同时服务社会经济发展与人的主体性、多元化、个性化发展，与经济社会发展更加适应。新版绩效评价指标体系的出台本身就是要解决教育结构与经济社会发展不匹配的现实问题：一方面，社会经济繁荣发展意味着对人才结构的多元需求；另一方面，教育所培养的是满足社会发展需求同时亦符合人本身发展要求的多元化、综合性人才。而过去“唯”式的评价体系以抽象的统一机制脱离了现实社会发展以及人本身发展的客观要求。

最后，新版绩效评价指标体系更具合理性，较以往评价体系更具有针对性。一方面，新版绩效评价指标体系针对不同类型高校采用不同的评价指标，尤其是文科类高校与理工科类高校。就社会服务与文化传承以及科学研究两个一级指标而言，重大科研项目、高端科研平台、高水平科研论文、重大科研获奖以及横向项目与经费等二级指标在文科与理科间具有一定的一致性，但在某些方面却存在一定的差异，如科技成果转化更倾向于理工科类高校，而文化传承更倾向于文科类高校。因而针对此种差异，新版绩效评价指标体系要求提供案例，以案例证明文、理学科在一些方面的间接作用，实际上建立了具有学科特色的、以内容为指向的评价指标体系。另一方面，新版绩效评价指标体系既采用分类支持，即对重点支持高校和培育支持高校分别给予不同的奖补资金，也采用分档支持，即对同类支持高校根据不同的绩效评价等次给予不同的奖补资金。新版绩效评价指标体系实现了高校分类评价，为不同类型高校建立了同等平台竞争机制，从而引导不同类型高校根据自身优势科学定位，通过相关激励确保高水平大学建设的流动性和灵活性。

江苏高水平大学建设新版绩效评价指标体系注重水平、质量、成效和贡献，坚持了统筹兼顾，针对不同主体和不同学段、不同类型教育特点分类设计、稳步推进，增强改革的系统性、整体性、协同性；既考查了高校建设基础和综合实力，也考查了高校建设成效和进步度；很好地贯彻落实了反“五唯”和清理“四唯”专项治理精神，体现了高等教育发展的追求和方向。其对我国高水平大学建设具有一定的推动作用，并对深化教育评价改革具有重要启示。

一是要始终坚持立德树人的社会主义办学方向。新版绩效评价指标体系对“坚持中国特色社会主义办学方向”的指标采取一票否决制。建设高水平的大学就是要培养一流的人才，因而要将教育评价与为国家培养急需的高层次一流人才的要求紧密结合起来。高等教育的发展离不开中国特色社会主义的土壤，我们要坚持立德树人，落实为党育人、为国育人的方针，以教育评价体系引导高水平大学为社会主义发展培养一流的创新型人才：要不断巩固马克思主义在高校意识形态领域的指导地位，将意识形态指标贯彻其中；要体现党对高校管理工作的全面领导，全面落实立德树人根本任务；要健全高校思想政治工作体系，构建全面覆盖、类型丰富、层次递进的思想政治教育课程评价指标体系，进而提升思想政治教育课质量，以培育和践行社会主义核心价值观。

二是要推进教育评价体系的多元化。在新版绩效评价指标体系中，师资队伍、科学研究、四大专项等不同的指标均以产出重大标志性成果为目标。然而，如前所述，不同大学在办学定位、办学目标与学科体系等方面存在差异性，因而所产出的重大标志性成果也不相同。为此，针对不同类型的高校，评价体系需要保持一定的弹性空间，即针对不同类型的高校采用不同的评价指标；同一类型的高校也有不同的层次，因而同样需要不同层级的评价指标。所以，就横向而言，推进针对不同类型高校的教育评价体系的改革既要考虑共性标准，也要兼顾不同类型、不同层次高校的特色，同时针对自然科学、哲学社会科学不同学科门类特点，强化“代表作”和“典型案例”评价，在构建统一的指标体系框架的同时保留高校自主发展的空间。就纵向而言，教育评价改革要兼顾同一类型高校间发展水平的差异性，即构建具有梯度层次的评价指标体系，建立有进有出的动态评估奖惩机制，激励排名靠后的高校及其学科不断发展进步，最终构建一个动态、开放、多元、包容的评价指标体系。

三是要探索并推进增值性评价。增值性评价是针对评价对象进步幅度的一种评价方法，其更加注重内涵式的发展，指向教育发展的全过程，兼顾教育的过程与结果。中国高教学会会长杜玉波指出，适应经济社会发展需要是我国高等教育必须面对、也必须解决好的重大问题。为了更好地适应国家发展战略需要和服务经济社会发展，我国的教育评价必须要由对教育结果的评价转向兼顾教育过程与结果的增值性评价，如此才能最大限度地激发不同类型、不同层次高校的办学活力。面对高校间发展的差异，教育评价应针对师资建设、人才培养、科学研究、社会服务等方面构建一套梯度奖惩机制，以高校的进步幅度作为评价指标，给予一定的综合奖补，即将高校上一年度的发展情况作为下一年度的参照，以二者间的进步程度作为评价对象，构建动态评价体系，以推动高水平大学建设。未来高水平大学建设需要探索包括结果评价、过程评价、综合评价在内的全过程评价体系，进而提高教育评价的科学性、专业性、客观性。

四是要加强教育评价领域的国际交流与合作。教育评价改革的深化不仅要站在全国的角度，更要放眼全球，与国内一流大学和一流学科建设要求对标的同时，以更严格的标准、更开阔的视野对现有的评价体系进行完善，进而引导高水平大学走出国门，与世界一流高校进行交流与合作，从而推进高水平大学走向“世界一流”。尤其在全球化的今天，各国间交流合作日益密切，高等教育全球化趋势也更加明显，它体现为各国、各民族和各种不同文明体系之间在教育思想、制度和方法上的某种趋同。因而，高水平大学建设要借鉴国际教育评价标准，结合我国的高等教育实际，以提高教育质量为导向，制定具有中国特色、世界一流的社会主义教育评价体系。

来源: 《高等教育管理》2021年第2期37-45页

作者：余达淮 河海大学公共管理学院